Retos de la economía para la era de Juan Manuel Santos

El Presidente electo ha decidido darle prioridad a la generación de empleo. Ya fueron anunciadas las primeras propuestas.

La administración Uribe ha ganado un indiscutible puesto en la historia de Colombia por sus aportes a la seguridad. ¿En qué medida puede decirse lo mismo en materia económica?, y ¿qué retos se desprenden para el nuevo Gobierno de dicho balance?

El punto más positivo ha sido la fuerte recuperación de la inversión, desde niveles extremadamente deprimidos durante la crisis de fines del siglo pasado hasta un 24 por ciento del PIB en 2008. Como lo ha resaltado el Gobierno, este aumento de la inversión fue superior al que experimentó en América Latina durante estos años.

Ese proceso se vio acompañado, además, de un auge de inversión extranjera directa, que entre el 2005 y el 2008 alcanzó niveles anuales cercanos al 4 por ciento del PIB, que solamente se habían alcanzado en un año previo, en 1997. A todo ello debe agregarse el mérito de haber desplazado a Chile como el país con mayor facilidad para hacer negocios en América Latina, de acuerdo con las clasificaciones del Banco Mundial.

También fue un logro haber alcanzado un buen ritmo de crecimiento económico, sin duda apuntalado en una coyuntura internacional excepcional durante algunos años. Si se utilizan los registros comparativos de la Cepal, el crecimiento entre 2002 y 2010 será de 4,5 por ciento anual, superior al promedio latinoamericano de 4 por ciento y el registro más positivo para una Administración colombiana desde los años setenta. Eso se hizo, además, conservando una baja tasa de inflación, mérito que el Gobierno comparte con el Banco de la República.

Pero también hubo lunares importantes, donde precisamente yacen los principales retos del nuevo gobierno.

Los principales se relacionan con la muy débil capacidad de traducir el auge de la inversión y la economía en buenos resultados en materia social, y con la compleja situación fiscal que hereda la Administración Santos.

En materia social, la generación de empleo formal fue muy escasa y Colombia se consolidó como el país latinoamericano con mayores tasas de desocupación después de República Dominicana. Sin duda, como resultado en parte de ello, la pobreza disminuyó a un ritmo bastante menor que en el de otros países de la región. Colombia fue, además, uno de los pocos países que estuvo ausente de la mejoría en la distribución del ingreso que experimentó América Latina entre 2002 y 2008 y se consolidó como la nación con mayor desigualdad en la región después de Bolivia.

Lo que esto implica es que el auge de la inversión no se tradujo en empleo. El ahora Presidente electo tuvo razón, por lo tanto, al colocar al empleo en el centro de sus prioridades. La razón de la escasa generación de empleo formal puede tener que ver en parte con los altos costos parafiscales, pero mucho más con otros problemas.

Uno de ellos es que el sector más dinámico es el minero, que genera mucha inversión pero muy poco empleo. Más aún, la minería puede destruir empleo, si contribuye a revaluar la moneda y hacer perder competitividad en los sectores agrícolas, industriales y de servicios que compiten con el exterior. Esta es la famosa ‘enfermedad holandesa’, de la que tanto se habló durante la campaña.

Por eso, mi primera recomendación a la Administración Santos es que tenga en cuenta que una generación dinámica de puestos de trabajo pasa inevitablemente por una tasa de cambio más competitiva. Para ello es necesario combinar una batería de acciones, a las que me referí en otra columna: mayores intervenciones del Banco de la República en el mercado, controles a las entradas de capitales, mayor disciplina fiscal e impuestos a las exportaciones de productos mineros cuyo rédito se mantenga en fondos del exterior.

Es clave una reforma fiscal estructural

La Administración Santos tiene la enorme tarea, no sólo de corregir el déficit fiscal que hereda, sino de hacer una reforma fiscal estructural. Uno de los objetivos debe ser restablecer principios elementales de equidad en la tributación, eliminando los múltiples beneficios tributarios otorgados, suspendiendo desde ya la concesión de contratos de estabilidad jurídica e incluso negociando la cancelación de los existentes. Lo mismo debe hacerse con las zonas francas, que han creado una peculiar estructura en la cual distintas empresas que producen para el mercado nacional están sujetas a regímenes tributarios diferentes.

Los contratos de estabilidad tributaria violan los principios de equidad por tres motivos diferentes. En primer término, porque no protegen sino a unas pocas grandes empresas, dejando de lado a las firmas medianas y pequeñas, a los asalariados y a los consumidores.

En segundo lugar, porque si fuese necesario, por motivos fiscales, ajustar los impuestos (como lo es hoy), serán estos sectores no protegidos los que deberán pagar el costo en partida doble, es decir, los que deberán pagar los beneficios de los que disfrutan las grandes empresas protegidas por contratos de estabilidad. En tercer lugar, porque las normas establecen que, de decretarse alguna norma tributaria favorable (por ejemplo, una tasa de tributación más baja a las sociedades, como parte de un esfuerzo de simplificación de impuestos), esas empresas también se favorecerían. Es decir, ¡cara, ganan estas empresas, sello también!

La violación del principio de equidad es tan flagrante que debería tramitarse una reforma constitucional que establezca que ningún ciudadano ni empresa puede protegerse contra las variaciones en los tributos que se decreten por motivos de ajuste fiscal. En este caso, el bien particular (la estabilidad jurídica de la que disfruta una empresa) debe ceder al bien público (la sanidad fiscal). Podría decirse que ello atentaría contra la recuperación de la inversión, pero el único estudio sobre la materia, realizado por Fedesarrollo, no avala la idea de que el auge de la inversión fue el resultado de los beneficios tributarios.

Esto no implica que no sea conveniente decretar incentivos tributarios hacia el futuro. Puede ser conveniente, por ejemplo, decretar hoy algunos orientados a la generación de empleo y mejorar los que existen para investigación y desarrollo tecnológico. Pero el punto de arranque debe ser el retornar el camino de una estructura tributaria cada vez más equitativa y simple.

Salud y déficit, otros problemas

La generación de empleo es, además, esencial para resolver la crisis de la salud. Sin los aportes al régimen contributivo que generan los empleos formales, será muy difícil tapar el hueco de la salud, que algunos analistas han estimado será equivalente, en el largo plazo, a dos puntos del PIB. El reto de la tasa de cambio y la demanda de recursos para solucionar el problema de la salud nos llevan al segundo gran desafío de la Administración Santos: el problema fiscal. El déficit continuó siendo muy alto durante los años de auge, en contra de la propia regla fiscal que acaba de anunciar el Gobierno. Como consecuencia de ello, la deuda del Gobierno Nacional representaba en 2008, al final del auge reciente, un 34 por ciento del PIB, aproximadamente el doble de lo que era al final del auge anterior, en 1997.

Además, con las medidas anticíclicas adoptadas el año pasado, el déficit se elevó por encima del 4 por ciento del PIB, y el margen para ajustes se ha reducido notablemente por los compromisos de gasto adquiridos.

JOSÉ ANTONIO OCAMPO Profesor de la Universidad de Columbia. Especial para PORTAFOLIO.

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